De volwassenheidsmeting die de Rijksoverheid niet kan sturen: wat drie ADR-rapporten blootleggen over informatiehuishouding

De Rijksoverheid staat op het punt om eind 2026 de centrale programma-organisatie Open Overheid (PROO) te beëindigen. Daarvoor is in de periode 2021-2026 in totaal 787 miljoen euro beschikbaar gesteld om de informatiehuishouding (IHH) op een volwassenheidsniveau van minimaal 3 (op een schaal van 1 tot 4) te brengen. De ambitie is dat de gehele Rijksoverheid eind 2026 gemiddeld niveau 3 bereikt.

Drie Auditdienst Rijk (ADR)-rapporten en twee meerjarenplannen, allemaal openbaar gemaakt via open.overheid.nl, tonen dat deze doelstelling onder druk staat. Dit artikel synthetiseert die vijf documenten tot één analyse: waarom de volwassenheidsmeting als sturingsinstrument faalt, waarom de financiering losgekoppeld is van realisatie, en wat dit betekent voor elke organisatie die met volwassenheidsmodellen en compliance-metingen werkt.

De paradox in één zin

De Rijksoverheid beëindigt het centrale programma op het moment dat de eigen auditdienst aantoont dat de doelstelling niet gehaald wordt, de meting onbetrouwbaar is en de budgetten niet gekoppeld zijn aan realisatieplannen. Dat is geen technisch probleem. Het is een governance-probleem: het meetinstrument dat de voortgang moet sturen, is zelf niet gevalideerd.

Formele definitie: de volwassenheidsmeting als sturingsmechanisme

Een volwassenheidsmeting functioneert alleen als sturingsmechanisme als aan drie voorwaarden is voldaan. Formeel:

Definitie (sturingsvalide meting). Een meting M is sturingsvalide voor doel D als en slechts als:

1. Betrouwbaarheid: M meet dezelfde toestand consistent, ongeacht wie invult (interbeoordelaarsbetrouwbaarheid).
2. Validiteit: M meet daadwerkelijk de toestand die relevant is voor D, en niet een proxy die ervan afwijkt.
3. Koppeling: er bestaat een mechanisme dat op basis van M bijstuurt (feedback-loop), en dat mechanisme is gekoppeld aan middelen.

De ADR-rapporten tonen dat geen van de drie voorwaarden in de praktijk is vervuld. Dat is de kern van de analyse.

Bevinding 1: de meting is niet betrouwbaar

Het tweede ADR-rapport (Oorzakenanalyse achterblijvers, 25 maart 2026) onderzocht zes organisaties: BZK (kerndepartement en Dienst van de Huurcommissie), Defensie, en J&V (kerndepartement, Nationale Politie en Dienst Justitiële Inrichtingen). De centrale onderzoeksvraag: waarom blijven deze organisaties achter in volwassenheid?

De ADR constateert dat de rijksbrede zelfevaluatie (de Volwassenheidsmeting Informatiehuishouding, VWHM) onvoldoende inzicht geeft in de daadwerkelijke groei. De redenen zijn structureel:

• Onduidelijke vragen en ontbrekende instructies. De vragen en begrippen zijn voor meerdere interpretaties vatbaar. Concrete indicatoren ontbreken. Dit leidt tot verschillen in aanpak, uitvoering en scoring tussen organisaties.
• Verschillen in context en beoordelingsvermogen. Organisaties verschillen in aard, omvang, complexiteit en de mate waarin ze kritisch naar de eigen situatie kijken. De zelfevaluaties geven daardoor geen objectief en eenduidig beeld.
• Geen validatie. PROO werkt met eigen, niet-geverifieerde inschattingen van scores. De uitkomsten worden niet gevalideerd in overleg met organisaties.

Het gevolg is dat de scores niet onderling vergelijkbaar zijn en het instrument onvoldoende functioneert als mechanisme voor sturing en verantwoording. Dit is precies de schending van voorwaarde 1 (betrouwbaarheid) en voorwaarde 2 (validiteit).

Bevinding 2: de doelstelling wordt niet gehaald

De ambitie is eind 2026 gemiddeld niveau 3. De meting over 2024 (de 3-meting) komt uit op gemiddeld 2,5 voor de Rijksoverheid, tussen niveau 2 (herhaalbaar) en niveau 3 (gedefinieerd). De onderzochte dienstonderdelen scoren op moment van onderzoek vaak ruim onder niveau 2. De onderzochte ministeries bevinden zich al langere tijd op of rond niveau 2.

Alle zes onderzochte organisaties verwachten het minimale niveau 3 eind 2026 niet of niet volledig voor alle onderdelen te realiseren. De overgang van niveau 2 naar een stevig niveau 3 wordt ervaren als een grote, complexe en tijdrovende stap. De ADR noemt de structurele oorzaken:

• Schaarste aan deskundige capaciteit. Met name dienstonderdelen hebben geen ruimte voor specifieke IV- of IT-functies. IHH wordt als neventaak belegd, is afhankelijk van tijdelijke inhuur en is onvoldoende ingebed in de lijnorganisatie.
• Bewustwording en gedragsverandering komen langzaam op gang. Andere thema's zoals privacy en informatiebeveiliging krijgen in de praktijk vaak een hogere prioriteit.
• Complex en versnipperd informatielandschap. Het IV-landschap bestaat uit veel decentrale en verouderde systemen met beperkte interoperabiliteit. De overgang naar niveau 3 is in belangrijke mate afhankelijk van het tijdig realiseren van rijksbrede voorzieningen, zoals e-mail- en chatarchivering.

Bevinding 3: de financiering is losgekoppeld van realisatie

Het eerste ADR-rapport (Sturing en beheersing, 25 maart 2026) en het derde (Financiering bedrijfsvoering Rijk, 28 mei 2026) leggen de financieringsproblematiek bloot. De kern:

• Budgetten op basis van fte, niet op basis van plannen. De verstrekking van budgetten op basis van het aantal fte van de organisatie, en niet gekoppeld aan concrete vooraf ingediende realisatieplannen, leidt ertoe dat deelnemers pas na het verkrijgen van de middelen gaan oriënteren op doelen. Een geïnterviewde verwoordde het als "met een hamer naar spijkers zoeken".
• Geen sturing op budgetbenutting gekoppeld aan doelbereiking. PROO betrekt de financiële kwartaalrapportages niet structureel in de centrale sturing. Slechts in een enkel geval is teruggevorderd.
• Geen inzicht in doelmatige inzet. Op centraal niveau ontbreekt cruciaal inzicht in de doelmatige en effectieve inzet van IHH-middelen. De middelen zijn niet overal geoormerkt.

Het derde ADR-rapport generaliseert dit naar de gehele rijksbrede bedrijfsvoering. Op basis van 12 casussen (Rijkspas, Rijksportaal, Webex, Digitalisering Inkoop, Scanstraten, WMS, Rijksontmoetingspleinen, ABRO, Chatarchivering, IC-Rijk/KCOO, O&P Rijk, DMS) constateert de ADR:

• Budgettaire krapte is de nieuwe realiteit. Door taakstellingen en externe factoren is er geen budget voor nieuwe kostenverhogende ontwikkelingen. Dit leidt tot extra kritisch beoordelen van de meerwaarde voor het eigen departement en "niet of minder mee willen betalen".
• Onvoldoende integrale afweging. Er is geen totaalbeeld van alle aankomende wijzigingen. De "salami-werkwijze" (elk voorstel afzonderlijk beoordelen) ontbreekt de integrale afweging en prioritering.
• Geen integratie met de begrotingscyclus. De inhoudelijke besluitvorming staat los van de financiële begrotingscyclus. ICBR-besluiten "sneuvelen" soms in departementale afwegingen.
• Uiteenlopende departementale belangen. Het departementale belang is vaak krachtiger dan het rijksbrede belang. De onderlinge solidariteit is "broos".

Falsifieerbare hypotheses

Op basis van deze synthese formuleer ik twee falsifieerbare hypotheses. Een reviewer moet elke claim kunnen falsifiëren zonder te raden wat de termen betekenen.

H1 (meetvaliditeit). De rijksbrede volwassenheidsmeting IHH is geen valide sturingsinstrument: de scores correleren niet significant met de daadwerkelijke staat van de informatiehuishouding zoals vastgesteld door onafhankelijk toezicht (Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed). Falsificatiecriterium: H1 faalt wanneer een onafhankelijke validatiestudie aantoont dat de zelfevaluatiescores en de toetsingskader-scores van de Inspectie voor dezelfde organisaties in hetzelfde jaar significant correleren (bijvoorbeeld Spearman rho groter dan 0,7).

H2 (financieringskoppeling). De toekenning van IHH-budgetten op basis van fte-omvang, zonder koppeling aan vooraf ingediende realisatieplannen, leidt tot lagere doelbereiking dan een koppeling aan plannen. Falsificatiecriterium: H2 faalt wanneer een vergelijking tussen organisaties met en zonder plan-koppeling geen significant verschil in volwassenheidsgroei aantoont over dezelfde periode.

Deze hypotheses zijn bewust scherp geformuleerd. De ADR-rapporten leveren de evidentie voor de mechanismen, maar geen kwantitatieve correlatiestudie. Dat is een beperking van de bronnen, geen bewijs.

De financierings-oplossing van de ADR: koppel aan de ontwikkelfase

Het derde ADR-rapport biedt een concreet handelingsperspectief dat verder gaat dan de IHH. De kernaanbeveling: koppel de wijze van financiering van rijksbrede voorzieningen aan hun ontwikkelfase.

Fase	Financiering
A. Eerste verkenning	Reguliere DGDOO-middelen (geen specifiek budget)
B. Project starten	Centraal ontwikkelbudget bij DGDOO
C. Initiële ontwikkeling (pilot/proef)	Centraal ontwikkelbudget via DGDOO, eenvoudige verdeelsleutel
D. Doorontwikkeling en implementatie	Centraal ontwikkelbudget, verhoogd
E. Structureel gebruiken en beheren	Decentraal op eenvoudige wijze (m2, IAR, per stuk), of centraal alleen bij uniform gebruik (zoals P-Direkt)

De ADR adviseert expliciet om "centrale financiering als SGO5-dogma los te laten". Centrale financiering in de gebruiks- en beheerfase heeft te veel nadelen: de afstand tot de primaire processen is te groot, de prikkel tegen overconsumptie ontbreekt, en de rekening ligt altijd bij de opdrachtgever. Decentrale financiering stimuleert dat de voorziening gezamenlijk gedragen wordt.

Deze ontwikkelfase-koppeling is een generiek governance-principe dat ook buiten de bedrijfsvoering toepasbaar is. Het is dezelfde logica als bij investeringsbeslissingen: de financieringsvorm moet passen bij de onzekerheid en de fase van het traject.

Wat dit betekent voor de publieke sector

Deze analyse is geen droge audit-samenvatting. Het raakt direct aan de kern van DjimIT's werkveld: compliance-metingen, volwassenheidsmodellen en governance in de publieke sector. Drie lessen zijn direct toepasbaar:

1. Een zelfevaluatie zonder validatie is geen meting. De volwassenheidsmeting IHH faalt omdat organisaties hun eigen scores bepalen zonder onafhankelijke validatie. Dit is hetzelfde patroon als bij BIO2-volwassenheidsmetingen en AI-governance-self-assessments: een instrument dat alleen op zelfrapportage steunt, meet de perceptie, niet de werkelijkheid. De ADR beveelt aan om uitkomsten te valideren in overleg met organisaties. Dat is de kern van elke serieuze compliance-meting.

2. Meten zonder koppeling aan middelen is geen sturing. De budgetten zijn losgekoppeld van realisatieplannen. PROO kan niet sturen op budgetbenutting gekoppeld aan doelbereiking. Dit is een fundamentele governance-fout: een meting die niet gekoppeld is aan een feedback-loop met middelen, is een rapportage, geen sturingsmechanisme.

3. De overgang naar de nieuwe Archiefwet (1 januari 2027) verhoogt de inzet. Het MJP 2026-2030 voorziet dat de nieuwe Archiefwet een nieuwe impuls geeft aan de informatiehuishouding. Maar de ADR-rapporten tonen dat de basis (volwassenheidsniveau 3) niet op orde is. Organisaties die nu investeren in een gevalideerde informatiehuishouding, met duurzame toegankelijkheid en metadata, positioneren zich beter voor de nieuwe wet en voor de Woo-afhandeling.

Beperkingen van deze analyse

Deze synthese kent drie beperkingen die ik expliciet benoem:

1. De ADR-rapporten zijn onderzoeksopdrachten, geen assurance-opdrachten. De ADR benadrukt zelf dat de rapporten geen zekerheid verschaffen in de vorm van een oordeel of conclusie. De bevindingen zijn gebaseerd op interviews en documentstudie, niet op controle.
2. De oorzakenanalyse is beperkt tot zes organisaties. De ADR maakt geen vergelijking tussen goed en minder goed scorende organisaties. De bevindingen zijn niet zonder meer generaliseerbaar naar de gehele Rijksoverheid.
3. De hypotheses H1 en H2 zijn niet getoetst. De ADR-rapporten leveren de mechanismen, maar geen kwantitatieve correlatiestudie. De hypotheses zijn falsifieerbare claims die nader onderzoek vereisen.

Conclusie

De Rijksoverheid beëindigt eind 2026 de centrale programma-organisatie terwijl de eigen auditdienst aantoont dat de doelstelling niet gehaald wordt, de meting onbetrouwbaar is en de financiering losgekoppeld is van realisatie. Dit is geen technisch probleem, maar een governance-probleem: het meetinstrument dat de voortgang moet sturen, is zelf niet gevalideerd, en de middelen zijn niet gekoppeld aan de doelen.

De les voor elke organisatie die met volwassenheidsmodellen werkt, is helder: een meting die niet betrouwbaar, niet valide en niet gekoppeld is aan middelen, is geen sturingsmechanisme maar een rapportage. De ADR-rapporten bieden het handelingsperspectief: valideer de meting, koppel de financiering aan de ontwikkelfase, en stel concrete meetbare normen vast. Dat is de kern van volwassen governance.

Bronnen

• ADR, Sturing en beheersing Programma Open Overheid, Spoor Informatiehuishouding, 25 maart 2026, open.overheid.nl
• ADR, Onderzoek volwassenheid Informatiehuishouding, Oorzakenanalyse achterblijvers, 25 maart 2026, open.overheid.nl
• ADR, Financiering bedrijfsvoering Rijk, Verkennend onderzoek naar de financiering van ICBR-besluiten over rijksbrede bedrijfsvoering, 28 mei 2026, open.overheid.nl
• Ministerie van BZK, Meerjarenplan Openbaarheid en Informatiehuishouding Rijksoverheid 2026-2030, open.overheid.nl
• Ministerie van BZK, Meerjarenplan Openbaarheid en Informatiehuishouding Rijksoverheid 2024-2025, open.overheid.nl